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    農業部關于印發《全國草原保護建設利用
    “十三五”規劃》的通知

    日期: 2017-01-20 13:54 作者: 來源: 字號: 【字號: 打印本頁

    各?。ㄗ灾螀^、直轄市)畜牧(農牧、農業)廳(局、委、辦),新疆生產建設兵團畜牧獸醫局:

    為切實做好十三五時期草原保護建設利用工作,加快草原生態環境改善,推進草牧業發展,我部組織制定了《全國草原保護建設利用十三五規劃》,現印發給你們,請結合本地實際,認真組織實施。

     

                農業部

                20161230

     

    全國草原保護建設利用“十三五”規劃

     

    草原是我國陸地面積最大的綠色生態系統,是最重要的自然資源之一,也是牧區牧民群眾最基礎的生產生活資料。加強草原保護建設利用,是推進生態文明建設、實現綠色發展、保障國家生態安全的重要任務,也是精準扶貧、改善民生和建設美麗中國的重要舉措。為切實做好“十三五”時期草原保護建設利用工作,依據《中華人民共和國國民經濟發展和社會發展第十三個五年規劃綱要》《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《草原法》和《全國草原保護建設利用總體規劃》,編制本規劃。

    一、草原保護建設利用“十二五”成效顯著

    “十二五”時期,國家出臺了草原生態保護補助獎勵機制,完善了草原保護建設重大工程措施,推進建立了草原保護建設利用政策體系??梢哉f,這五年是我國草原生態保護建設力度最大的時期,是草原畜牧業轉型發展最快的時期,也是牧民收入增加最多的時期,草原生態、牧業生產和牧民生活發生可喜變化。主要表現在以下六個方面。

    一是草原各項制度加快落實。在草原生態保護補助獎勵等政策的推動下,草原承包、基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等各項制度落實步伐明顯加快?!笆濉逼谀?,全國累計承包草原43.7億畝,占全國草原面積的72.8%,2010年增加8.5億畝;累計落實禁牧休牧輪牧面積24億畝,較2010年增加7.7億畝;落實草畜平衡面積25.6億畝,劃定基本草原35.4億畝,均較“十一五”期末大幅增加。

    二是草原生態加快恢復。2015年,全國重點天然草原牲畜超載率為13.5%,較2010年下降了16.5個百分點。全國草原綜合植被蓋度為54%,連續5年保持在50%以上。全國天然草原鮮草總產量10.28億噸,連續5年超過10億噸。草原生物多樣性不斷豐富,固碳儲氮、涵養水源能力明顯增強。

    三是草原畜牧業加快發展。13個草原牧區省份按照以草定畜、增草增畜,舍飼圈養、依靠科技,加快出欄、保障供給的思路,大力發展現代草原畜牧業。2015年,奶牛存欄100頭以上、肉牛出欄50頭以上、肉羊出欄100只以上的規模養殖比重分別達42.8%、30.6%、43.0%,分別比2010年提高18.7個百分點、5.1個百分點和14.8個百分點。牛、羊肉、奶類和羊毛羊絨產量分別達407萬噸、303萬噸、2694萬噸和44.4萬噸,分別比2010年增加7.6%、10.6%、2.3%10.2%。

    四是牧民收入穩定增長。草原生態保護補助獎勵政策充分考慮牧民生產生活協調發展問題,通過中央財政對牧民直接補貼和生產性扶持等措施,調動農牧民保護草原和發展生產的積極性,在保護生態的基礎上,確保持續穩定增收。2015年,牧區半牧區縣農牧民人均純收入8078元,較2010年增長79.7%。其中,牧業收入從2010年人均2120.7元增加到20153685.5元。

    五是草牧業發展穩步推進。2015年中央1號文件明確提出要“加快發展草牧業”。各方積極響應和落實中央部署,扎實推進草牧業發展各項工作,取得顯著成效。2015年,優質苜蓿種植面積達300萬畝,草產品加工企業達532家,秸稈飼用量達到2億噸;以草原畜牧業為主營業務的農業產業化國家重點龍頭企業64家,占畜牧業龍頭企業總數的11%。

    六是防災減災能力明顯提升。通過安排草原防火物資儲備庫項目、草原鼠蟲害防治項目和抗災救災資金等,不斷加強防災減災基礎設施建設,草原防災減災能力明顯提升。草原火災24小時撲滅率穩定在90%以上,草原火災受害率與重特大草原火災發生率控制在3‰與3%以內;生物防治比例逐年攀升,草原鼠害、蟲害生物防治比例分別達到80%50%;抵御草原雪災和旱災的能力顯著增強。

    二、草原保護建設利用面臨的機遇和挑戰

    “十三五”時期,我國草原保護建設利用迎來難得的歷史機遇。一是大力推進生態文明建設為草原生態保護帶來新機遇。習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設,將建設生態文明提升到“關系人民福祉、關乎民族未來”的高度。草原作為陸地生態系統的主體,在推進生態文明、建設美麗中國過程中大有可為。二是人民對美好環境的期待為草原政策的穩定完善注入新動力。習近平同志始終強調,人民對美好生活的向往,就是我們的奮斗目標。對廣大農牧民群眾來說,“碧草藍天”“腰包鼓鼓”就是大家期盼所在。草原生態生產功能兼備,對實現牧民過上美好生活的目標具有重要作用。三是深入推進農業結構調整為促進草牧業發展開辟新途徑。推進農業供給側結構性改革,加快轉變農業發展方式,構建糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展格局,對草牧業發展提出了更高的要求。農牧結合、草田輪作,既可以改良土壤,充分發揮各類土地的生產潛能,又可以有效增加草食畜產品供給,已成為農業生產結構調整的重要內容和保障國家糧食安全的重要途徑。

    同時,必須清醒的認識到,“十三五”時期草原保護建設工作也將面臨不少困難挑戰。一是提升草原資源管理利用水平任務艱巨。我國是草原面積大國,但不是草原資源利用強國,在利用方式、承載力水平、管理方式等方面距國際先進水平存在較大差距。我國北方天然草原平均每50畝才能承載一個羊單位,改良后平均8畝承載一個羊單位,與一些發達國家的先進水平相比仍有較大差距。二是鞏固草原生態環境建設成果任務艱巨。目前,全國草原生態總體惡化局面尚未根本扭轉,中度和重度退化面積仍占1/3以上,草原生態仍很脆弱。隨著工業化、城鎮化的推進,草原資源和環境承受的壓力將越來越大,鞏固保護草原生態建設成果任務依然艱巨。三是推動草原畜牧業轉型升級任務艱巨。長期以來,牧區牲畜暖棚、青貯窖池、儲草棚庫等畜牧業生產設施建設投入嚴重不足,產業轉型緩慢,生產效率低下。草原畜牧業作為農牧民收入的主要來源,發展面臨缺草料和低水平兩只“攔路虎”。四是草原災害防控任務艱巨。近年來,受全球氣候變化異常影響,我國主要草原區高溫、干旱、暴風雪等極端天氣增多,病、蟲、鼠害發生日趨頻繁。嚴重威脅到草原生態安全,影響草原畜牧業生產和牧民增收,成為制約草原地區特別是牧區經濟社會持續健康發展的瓶頸。五是南方草原確權任務艱巨。南方省區承包草原比例不足20%,甚至有個別省份尚未開展草原承包工作。部分南方省區對草原重要性認識不夠,推進草原確權工作積極性不高。

    三、加強草原保護建設利用的必要性

    《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出了全面建設小康社會新的目標要求和“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念。加強草原保護建設利用,是實現“十三五”新目標和落實發展新理念的必然要求。

    (一)加強草原保護建設利用是實現創新發展的生動實踐

    創新是發展的第一動力,是推進農業現代化的重要引領。加強草原保護建設利用,有助于實現從“生產功能為主”到“生產生態有機結合、生態優先”的理念創新,從散戶為主的小農經濟到合作社、現代家庭牧場等為主的經營方式創新,從草原畜牧業到草牧業的產業體系創新,是推動走糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合的農業現代化道路的重要實踐。

    (二)加強草原保護建設利用是實現協調發展的戰略舉措

    草原多分布在邊疆地區、少數民族地區和貧困地區。全國70%以上國家扶貧開發重點縣、70%的貧困人口、70%以上少數民族人口分布在草原區,經濟社會發展相對滯后。加強草原保護建設利用,發展特色優勢產業,對于促進草原地區經濟社會快速發展,鞏固民族團結,維護邊疆穩定,促進區域協調發展具有重要意義。

    (三)加強草原保護建設利用是實現綠色發展的必然選擇

    綠色發展的理念要求為人民提供更多的優質生態產品,走生態良好的文明發展道路。我國草原面積約60億畝,占國土面積的2/5,具有涵養水源、保持土壤、防風固沙、固碳儲氮、凈化空氣以及維護生物多樣性等重要生態功能,是我國重要的生態屏障和生態文明建設的主戰場。加強草原保護建設利用,恢復草原植被,改善草原生態,有助于提供更多優質生態產品,為走生態良好的文明道路奠定堅實基礎。

    (四)加強草原保護建設利用是實現開放發展的重要依托

    開放是國家繁榮發展的必由之路。推進“一帶一路”建設是構建對外開放新格局的重要戰略。新疆、青海、甘肅、寧夏等草原省區是“一帶一路”的重要節點。加強草原保護建設利用,與沿線國家開展草原防災減災、草原資源保護利用等生態環境保護重大項目合作,是推進“一帶一路”戰略的重要內容。同時,實施對外開放戰略也需要積極承擔國際責任和義務。加強草原保護建設利用,治理退化草原,也是應對氣候變化的重要舉措。

    (五)加強草原保護建設利用是實現共享發展的有效途徑

    共享發展的理念強調,要使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感,實現全體人民共同邁入小康社會。草原地區貧困人口比較集中,農牧民收入與全國平均水平有較大差距,是實現全面小康的重點和難點。草原畜牧業收入是農牧民收入的主要來源,加強草原保護建設利用,可以有效推動草原地區生產方式和牧民生活方式轉變,促進草牧業發展,拓寬農牧民增收渠道,增加農牧民收入,實現共同富裕和人與自然和諧健康發展的目標。

    四、指導思想、基本原則和目標任務

    (一)指導思想

    全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神,牢固樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念,落實加快農業供給側結構性改革的部署,堅持“生產生態有機結合、生態優先”的基本方針,建立草原分區治理體系,健全草原生態文明制度體系,完善草原政策項目體系,加快改善草原生態,積極推進草牧業發展,培育牧區發展新動能,推動形成草原地區生態改善、生產發展、農牧民富裕的良好局面。

    (二)基本原則

    一是保護優先,加快恢復。建立草原生態文明制度體系,落實好草原保護建設利用政策項目,讓透支的草原得到休養生息,提高草原生態環境質量,為社會持續提供更優質的生態產品。

    二是科學規劃,分區治理。根據不同地區草原的特點,將全國草原劃分為四大區域,有針對性地明確各區域的主攻方向和建設任務,分區域推進草原保護建設工作。

    三是因地制宜,綜合施策。立足各地區草原類型、生態環境特征、草牧業發展現狀等客觀實際,通過綜合采取自然恢復、工程恢復等有針對性的對策措施,確保草原保護建設取得實效。

    四是突出重點,分步實施。草原保護建設利用涉及的草原面積大、地區廣、內容復雜,工作量比較大,需要突出重點,有計劃、分步驟實施,形成以點帶面、有序推進的工作格局。

    (三)目標任務

    2020年,全國草原退化趨勢得到有效遏制,草原生態明顯改善,草原生產力穩步提升,草原科學利用水平不斷提高,草原畜牧業因災損失明顯降低,草原基礎設施建設得到強化,農牧業和經濟結構進一步優化,草牧業發展取得新成效,農牧民收入不斷提高。

    ——草原生態功能顯著增強。草原綜合植被蓋度達到56%,劃定基本草原面積36億畝,改良草原達到9億畝。涵養水源和固碳儲氮的能力明顯提高。

    ——草原生產能力穩步提升。全國天然草原鮮草總產量達到10.5億噸;人工種草保留面積達到4.5億畝;牧草種子田面積穩定在145萬畝,優質牧草良種繁育基地達到35個。

    ——草原科學利用水平不斷強化。草原禁牧面積控制在12億畝以內,休牧面積達到19.44億畝,劃區輪牧面積達到4.2億畝。重點天然草原平均牲畜超載率不超過10%,基本實現草畜平衡??h、鄉、村三級草原管護體系明顯增強。

    ——草原災害防控能力明顯提高。極高和高火險市(縣)草原防火物資儲備庫(防火站)建設覆蓋率達到100%,草原火災24小時撲滅率95%,易災區能繁母畜標準化暖棚建設率60%;草原鼠蟲害短期預報準確率達到90%以上,鼠害生物防治比例提高到85%,蟲害生物防治比例達到60%。草原雪災和旱災防控能力得到提升。

    ——草原基礎設施日益完善。全國累計草原圍欄面積達到22.5億畝,牧區新建牲畜棚圈、儲草棚和青貯窖100萬戶,新建50個草原自然保護區,續建5個草原自然保護區。

    專欄  草原保護建設利用“十三五”主要目標

    類 別

    指 標

    2015

    2020

    年均增速〔累計〕

    草原生態功能

    全國草原綜合植被蓋度(%

    54

    56

    2

    基本草原面積(億畝)

    35.4

    36

    0.6

    改良草原面積(億畝)

    2.8

    9

    26.3%

    草原生產能力

    天然草原鮮草總產量(億噸)

    10.28

    10.5

    0.22

    人工種草保留面積(億畝)

    2.0

    4.5

    17.6%

    牧草種子田面積(萬畝)

    133

    145

    12

    優質牧草良種繁育基地

    30

    35

    5

    草原科學利用

    水平

    草原禁牧面積(億畝)

    15.8

    12

    --

    草原休牧面積(億畝)

    7.0

    19.44

    22.7%

    草原劃區輪牧面積(億畝)

    1.2

    4.2

    28.5%

    重點天然草原平均牲畜超載率(%

    13.5

    10

    --

    草原災害防控

    能力

    極高和高火險市縣防火物資庫(防火站)覆蓋率(%

    50

    100

    50

    草原火災24小時撲滅率(%

    90

    95

    5

    草原火災受害率(‰)

    3

    3

    --

    重特大草原火災發生率(%

    3

    3

    --

    易災區能繁母畜標準化暖棚建設率(%

    50

    60

    10

    草原鼠蟲害短期預報準確率(%

    80

    90

    10

    草原鼠害生物防治比例(%

    82

    85

    3

    草原蟲害生物防治比例(%

    57

    60

    3

    草原基礎設施

    水平

    草原圍欄(億畝)

    15.3

    22.5

    8%

    牧區新建牲畜棚圈、儲草棚和青貯窖(萬戶)

    --

    100

    --

    草原自然保護區(新建)(個)

    --

    50

    --

    草原自然保護區(續建)(個)

    --

    5

    --

     五、建立草原分區治理體系

    根據我國草原的資源稟賦特點、草原畜牧業發展水平、存在的主要問題和保護建設利用需要,科學劃分草原區域,實施分區治理。

    (一)區域布局

    將我國草原劃分為北方干旱半干旱草原區、青藏高寒草原區、東北華北濕潤半濕潤草原區和南方草地區四大區域。

                        

    全國草原保護建設利用分區示意圖

    (二)分區治理目標任務

    依據不同區域的功能定位,確定主攻方向和目標任務,采取不同的治理措施,推進草原生態系統保護與修復,提升草原生態系統穩定性和生態服務功能,筑牢生態安全屏障,促進區域經濟社會協調發展。

    1.北方干旱半干旱草原區

    基本情況:該區位于我國西北、華北北部以及東北西部地區,涉及河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、寧夏和新疆等10個?。▍^),是我國北方重要的生態屏障。共有草原面積23.99億畝。該區氣候干旱少雨,年降水量一般在400毫米以下,降水分布不均,部分地區低于50 毫米。冷季寒冷漫長,暖季干燥炎熱,水分蒸發量大,一般為降水量的幾倍或幾十倍。該區以荒漠化草原為主,生態系統十分脆弱。長期以來,由于重利用輕管護,超載過牧、濫采亂挖等問題較為嚴重,鼠蟲害發生頻繁,導致草原嚴重退化、沙化和鹽堿化,水土流失和風沙危害日趨嚴重,是我國主要的沙塵源。該區也是我國主要的草原高火險區。

    目標任務:重點治理退化草原,恢復草原植被,改善草原生態,提高草原生產能力,促進農牧民脫貧致富。實施退牧還草、京津風沙源治理、新一輪退耕還林還草、農牧交錯帶已墾草原治理、草業良種和草原防災減災等工程,全面落實草原生態保護補助獎勵政策。到2020年,累計草原圍欄面積達到13.35億畝,人工種草保留面積達到1.95億畝,改良草原面積達到4.58億畝;禁牧面積6.8億畝,休牧面積12.6億畝,劃區輪牧面積2.7億畝;新建草原自然保護區20處;初步建立較為完善的草原災害防控體系。

    2.青藏高寒草原區

    基本情況:該區位于我國青藏高原,涉及西藏、青海全境及四川、甘肅和云南部分地區,是長江、黃河、雅魯藏布江等大江大河的發源地,是我國水源涵養、水土保持的核心區,享有中華民族“水塔”之稱,也是我國生物多樣性最豐富的地區之一。有草原面積20.86億畝。該區草原主要分布在海拔3000米以上,空氣稀薄,氣候寒冷,無霜期短。該區域以高寒草原為主,生態系統極度脆弱,牧草生長期短,產草量低。由于超載過牧、亂采濫挖草原野生植物、無序開采礦產資源等因素影響,加之自然條件惡劣,鼠蟲害和雪災發生嚴重,致使草原植被蓋度降低,草原退化,涵養水源功能減弱,大量泥沙流失,直接影響江河中下游的生態環境和經濟社會可持續發展。

    目標任務:修復草原生態系統,恢復草原植被,維護江河源頭安全,保護生物多樣性,改善農牧民生產生活條件。重點實施退牧還草、草原防災減災、草原自然保護區建設等工程,大力實施草原生態保護補助獎勵政策,加大對“黑土灘”等退化草原的治理力度。到2020年,累計草原圍欄面積達到9億畝,人工種草保留面積達到0.45億畝,草原改良面積達到2.7億畝;禁牧面積4.6億畝,休牧面積6.3億畝,劃區輪牧面積1.2億畝;新建草原自然保護區15處;草原鼠蟲害等災害得到有效遏制。

    3.東北華北濕潤半濕潤草原區

    基本情況:該區主要位于我國東北和華北地區,涉及北京、天津、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南和陜西等10?。ㄊ校?。共有草原面積4.44億畝。該區水熱條件較好,年降水量一般在400毫米以上,是我國草原植被覆蓋度較高、天然草原品質較好,產量較高的地區,也是草地畜牧業較為發達的地區,發展人工種草和草產品加工業潛力很大。該區草原主要分布在農牧交錯帶,開墾比較嚴重,水土流失加劇,沼澤草地面積大幅度減少,部分地區草原鹽堿化、沙化。

    目標任務:加強草原監督管理,遏制亂開濫墾、亂采濫挖等違法行為。大力推廣人工種草,積極發展草產業,拓寬農牧民增收渠道。重點實施風沙源治理、農牧交錯帶已墾草原治理、新一輪退耕還林還草、草地開發利用等工程和草原生態保護補助獎勵政策,完善草原災害防控基礎設施。到2020年,人工種草保留面積達到1.2億畝,草原改良面積達到0.9億畝,禁牧面積0.4億畝,新建草原自然保護區7處,初步建立較為完善的草原災害防控體系。

    4.南方草地區

    基本情況:該區位于我國南部,涉及上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖南、湖北、廣東、廣西、海南、重慶、四川、貴州和云南等15?。ㄊ?、區)。共有草原面積9.63億畝。該區氣候溫暖,水熱資源豐富,年降水量一般在1000毫米以上,牧草生長期長,產草量高。該區草資源開發利用不足,墾草種地問題突出,部分地區草地石漠化嚴重,水土流失加劇。

    目標任務:合理開發利用草地資源,積極發展草地農業和草食畜牧業。加快巖溶地區石漠化草地治理,恢復植被,減少水土流失。重點實施巖溶地區石漠草地綜合治理、新一輪退耕還林還草和南方現代草地畜牧業推進行動等工程和草原生態保護補助獎勵政策。到2020年,累計草原圍欄面積0.15億畝,人工種草保留面積達到0.9億畝,草原改良面積達到0.82億畝;禁牧面積0.2億畝,休牧面積0.54億畝,劃區輪牧面積0.3億畝;新建草原自然保護區8處。

    六、健全草原生態文明制度體系

    按照《推進草原保護制度建設工作方案》要求,認真落實,積極探索,不斷完善,全面建立起權屬明晰、保護有序、評價科學、利用合理、監管到位的草原生態文明制度體系,促進草原實現休養生息、永續發展。

    (一)草原產權制度

    ——草原承包經營制度。堅持“穩定為主、長久不變”和“責權清晰、依法有序”的原則,依法賦予廣大農牧民長期穩定的草原承包經營權,穩定完善現有草原承包關系,規范承包工作流程,完善草原承包合同,頒發草原權屬證書,加強草原確權承包檔案管理,健全草原承包糾紛調處機制,扎實穩妥推進承包確權登記試點,實現承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”。

    ——全民所有草原資源分級行使所有權制度。結合全國主體功能區規劃,按照生態功能重要程度對國有草原資源空間進行劃分,草原重點生態功能區明確由中央政府行使所有權,其他草原區域明確由地方政府行使所有權,提出全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的資產清單,并進行分級管理。

    ——全民所有草原資源資產有償使用制度。依據產權、市場配置、地租、制度變遷和生態經濟學等基礎理論,認真分析國有草原使用管理現狀與存在的問題,研究國有草原有償使用、有償流轉的客觀實現途徑,建立健全國有草原有償使用管理政策制度,并積極推動落實。

    (二)草原保護制度

    ——草原生態空間用途管制制度。統籌協調草原生產、生活、生態空間,嚴守生態保護紅線,明確草原用途管制的目標任務和基本要求。采取嚴格保護、區域準入、用途轉用、審批管理和修復提升等手段,加強草原保護、減輕利用活動對草原的占用和擾動,恢復草原生態。

    ——基本草原保護制度。推動出臺基本草原保護條例,依法劃定和嚴格保護基本草原,實行基本草原用途管制、征占用總額控制等制度,加強監督檢查,強化基本草原管理,確?;静菰娣e不減少、質量不下降、用途不改變。

    ——草原生態補償機制。完善財政支持與生態保護成效掛鉤機制,有效調動全社會參與草原生態環境保護的積極性,加快草原生態文明建設步伐。

    (三)草原監測預警制度

    ——草原動態監測預警制度。推動開展草原資源調查,逐步完善草原生態文明目標監測評價體系,綜合運用地面監測觀測、3S技術等方法,結合草原地區氣象信息,對草原基本情況、草原生態狀況、草原關鍵生長期植被生長狀況、草原自然災害和生物災害情況等進行動態監測預警,及時提供動態監測和預警信息服務。

    ——草原承載力監測預警機制。通過地面調查、數據統計、3S技術等方法,在完善和參照相關標準的基礎上,科學測算全國或某一區域天然草原產草量、合理載畜量、實際載畜量和超載率等數據指標,分析草地資源的實際承載水平,為合理利用天然草原、因地制宜地制定草原保護政策提供支撐。

    ——草原生態價值評估制度。以“草原類型→健康狀況→實物量→價值量”為技術路線,制訂主要草原類型生態價值評估技術規程,建立完善草原生態價值評估制度,全面開展各草原類型健康狀況年度監測,建立主要草原類型健康指數評價體系,估算草原固土、保水、固碳、供氧等生態產品與服務價值量,綜合評估草原生態價值。

    (四)草原科學利用制度

    ——禁牧休牧輪牧和草畜平衡制度。對嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化的草原,生態脆弱區的草原和重要水源涵養區的草原實行禁牧、休牧制度。繼續實施草原生態保護補助獎勵政策,對納入政策范圍的草原給予禁牧補助和草畜平衡獎勵,實行禁牧、劃區輪牧或輪刈等措施,防止過度利用,切實減輕天然草原承載壓力,實現草原休養生息和永續利用。

    ——草原類國家公園體制。借鑒國內外國家公園建設管理經驗,系統分析我國草原自然保護區建設管理體制機制存在的問題,推動建立草原類國家公園建設管理體系。探索草原類國家公園建設的指導思想、任務、目標、思路和原則,

    (五)草原監管制度

    ——草原資源資產負債表。緊跟自然資源資產負債表編制試點進展,確定編制草原資源資產負債表方案,建立草原資源資產專業統計制度,依據不同類型草原水源涵養、水土保持、固碳儲氮等生態作用和價值,真實反映草原生態“家底”變化情況。

    ——領導干部草原自然資源資產離任審計制度。建立領導干部草原資源資產離任審計指標體系,區別對待自然與人為因素影響,客觀反映草原保護建設利用成效和工作業績,提出離任審計建議。

    ——草原生態環境損害評估和賠償制度。研究確定草原生態環境損害的評估主體、評估辦法、賠償范圍、賠償對象以及實施途徑等,從制度層面破解當前草原生態環境損害賠償制度不完善、破壞草原違法成本低的難題。

    ——草原生態保護建設成效評價制度。引入第三方評價機構,建立健全草原生態保護建設成效評價指標體系,完善評價方法,開展動態評價考核工作,全面評價草原政策項目目標實現情況。根據評價結果,進一步提高草原生態保護建設政策項目的管理水平,提升政策項目實施效果。

    七、完善草原保護建設利用政策項目體系

    從生態保護建設、開發利用和防災減災三個方面,實施一批草原保護建設利用重點政策項目,不斷提升草原生態保護、科學利用和防災減災的能力和水平。

    (一)草原生態保護建設政策項目

    ——草原生態保護補助獎勵政策。繼續在內蒙古、四川、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆和河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江等13?。ㄗ灾螀^)以及新疆生產建設兵團、黑龍江省農墾總局實施草原補獎政策。在內蒙古等8省區實施禁牧補助、草畜平衡獎勵和績效評價獎勵;在河北等5省實施一攬子政策和績效評價獎勵,補獎資金可統籌用于國家牧區半牧區縣草原生態保護建設。擴大實施范圍,構建和強化京津冀一體化發展的生態安全屏障。通過實施草原補獎政策,促進草原生態環境穩步恢復、牧區經濟可持續發展、農牧民增收,為加快建設生態文明、全面建成小康社會、維護民族團結和邊疆穩定作出積極貢獻。

    ——退牧還草工程。繼續在內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、四川、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、貴州等13省區及新疆生產建設兵團實施退牧還草工程,將這些省區面積較大、退化嚴重的縣區納入治理范圍。實施草原圍欄、退化草原改良、人工飼草地建設、舍飼棚圈建設、黑土灘治理、毒害草治理等內容,推進禁牧休牧劃區輪牧和草畜平衡措施,減輕天然草原放牧壓力,加快恢復草原植被,推進草原畜牧業生產方式轉變,促進草原生態和畜牧業協調發展。

    ——京津風沙源治理工程。繼續在北京、河北、山西、內蒙古、陜西等5?。ㄗ灾螀^、直轄市)實施京津風沙源治理工程。實施人工飼草基地、圍欄封育、飛播牧草、草種基地、牲畜棚圈、青貯窖、貯草棚等建設內容,遏制沙化土地擴展趨勢,明顯改善草原生態環境、基本建成京津地區綠色生態屏障,進一步減輕京津地區風沙危害,促進草原資源得到合理利用,全面實現草畜平衡,推動草原畜牧業轉型升級。

    ——巖溶地區石漠化綜合治理工程。繼續在湖北、湖南、廣西、重慶、四川、云南、貴州等7?。ㄗ灾螀^)實施巖溶地區石漠化綜合治理工程。安排人工草地、草種基地、青貯窖等建設內容,著力恢復草原植被,全面提升草原自然生態服務功能,大力推進草食畜牧業發展,加快構建人與自然和諧發展的新局面。

    ——新一輪退耕還林還草工程。繼續在25度以上陡坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地以及嚴重沙化耕地實施退耕還林還草工程,提高草原植被蓋度,恢復草原生態,進一步加快水土流失和土地沙化治理步伐。

    ——農牧交錯帶已墾草原治理工程。繼續在河北、山西、內蒙古、甘肅、寧夏和新疆等6?。ㄗ灾螀^)實施農牧交錯帶已墾草原治理工程,治理已墾草原1750萬畝。建植多年生人工草地,引導配套建設飼草貯藏庫、推廣應用飼草播種加工貯運機械等措施,提高治理區植被覆蓋率和飼草生產、儲備、利用能力,保護和恢復草原生態,促進農業結構優化,實現當地“生態、生產、生活”三生共贏和可持續發展。

    ——草原自然保護區建設工程。推動新建50個草原自然保護區和續建5個草原自然保護區,重點保護一批草原生物多樣性豐富區域、典型生態系統分布區域和我國特有的、珍稀瀕危的、開發價值高的草原野生物種。優先建設納入《全國草原保護建設利用總體規劃》范圍內的草原自然保護區,主要建設內容包括管護、辦公和生活設施,購置交通、通訊、科研、監測、宣傳與教育設備等。

    (二)草原合理開發利用政策項目

    ——現代種業提升工程草種項目。繼續實施現代種業提升工程草種項目,通過建設種質資源中期庫、種質資源圃,提升牧草種質資源保護利用能力;建設牧草育種創新基地,提升牧草育種創新能力;建設牧草區域性品種試驗站,提升牧草品種審定科學化水平;建設牧草良種繁育基地,提升牧草良種生產和供應能力。

    ——南方現代草地畜牧業推進行動。繼續實施南方草地畜牧業推進行動,開展天然草地改良、優質穩產人工飼草地建植、標準化集約化養殖基礎設施建設、草畜產品加工設施設備建設和技術培訓服務等,保護生態環境,合理開發利用南方草山草地資源,推動南方現代草地畜牧業發展,開辟南方肉牛肉羊產業帶,促進農民增收。

    ——糧改飼項目。將糧改飼范圍擴大到整個“鐮刀彎”地區和黃淮海玉米主產區,堅持以養定種、因地制宜,合理確定糧改飼面積、品種,持續加強飼草料生產規?;?、產業化,提升飼草質量水平,推動農業結構調整,實現“糧、經、飼(草)”三元結構協調發展。

    ——振興奶業苜蓿發展行動。繼續在苜蓿優勢產區和奶牛主產區實施振興奶業苜蓿發展行動,建設高產優質苜蓿示范基地,促進草畜配套,為奶牛提供優質苜蓿產品。

    ——草牧業發展試驗試點工程。推動啟動實施該工程,通過建設一批標準化規?;牟莘N和草產品生產基地,集中解決草牧業發展中優質飼草供應不足的瓶頸,夯實產業發展基礎,推進牧區生產方式轉型升級;打造一批效益好、技術精、示范帶動能力強的現代草業生產經營主體,推動形成草原生態環境好、產業發展優勢突出、農牧民收入水平高的現代草牧業生產經營新格局。

    ——草原畜牧業轉型示范工程。推動啟動該工程,通過建設家庭示范牧場、合作示范牧場、飼草示范基地、良種繁育體系、草原畜牧業綜合服務,加快草原保護建設步伐,推進草原畜牧業轉型發展。

    ——農區草地開發利用工程。推動在南方草地區的安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣西、四川、貴州、云南等9(),東北華北濕潤半濕潤草原區的河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西等8省,以及位于北方干旱半干旱草原區的山西部分地區啟動實施農區草地開發利用工程,開展天然草地改良、人工種草、草田輪作等建設,保護生態環境,提高草地生產力,促進草產品加工業和草牧業發展。

    (三)草原防災減災與支撐保障政策項目

    ——草原防災減災工程。推動在全國重點草原災害易發頻發高發區啟動實施草原防災減災工程,建設草原防災減災監控信息系統,建立健全國家重點區域監測預警網絡,實現對草原火災、雪災、生物災害的監測、預警、災情評估、應急指揮,增強草原災害綜合防控能力。采取有效措施,切實做好青藏高原區草原鼠害防控和鼠荒地綜合治理工作。

    ——草原監理監測體系建設工程。推動啟動該工程,草原執法基礎設施建設以完善交通、通訊、辦案取證以及宣傳培訓設施設備為主要內容,改善各級草原執法機構的執法裝備條件,增強執法監督手段,提高草原違法案件查處率,有效保護草原資源和生態環境,維護農牧民合法權益。建設國家級草原固定監測點,填補相關監測區域和指標空白,全面提升草原監測數據采集能力。完善國家---縣草原資源與生態監測網絡,建立健全草原資源與生態監測與評價體系。組織開展草原承載力監測評價與草原禁牧、休牧、輪牧和草畜平衡執行效果考核評價。

    ——牧區水利工程。推動在內蒙古中部、新疆北部、青海三江源區及環青海湖、甘肅南部、四川北部等草原生態惡化的牧區,通過采取“大、中、小、微”并舉,“蓄、引、提、節”結合的方式,合理開發利用水資源,優化配置和節約保護水資源,優先對現有工程進行續建配套節水改造,確保工程發揮最佳效益。

    ——金融扶持草牧業發展政策。推動建立完善草原保險、貸款和融資擔保制度。設置并推廣草牧業大型機具、設施、草種制種、畜牧業和草場遭受災害損失等保險業務。探索推進“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉使用、動態調整”的牧戶信貸新模式。推廣以草牧業機械設備、運輸工具、承包草原收益權為標的的新型抵押擔保方式。積極創新保險產品、金融產品和貸款服務、抵(質)押擔保方式和融資工具,進一步提升草牧業發展的金融支持力度和水平。

    八、保障措施

    (一)強化組織領導。各級政府要從實現全面建成小康社會目標的高度,按照“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念,深刻認識本規劃的重要意義,切實加強組織領導,建立健全規劃實施的目標責任制,做到認識到位、責任到位、措施到位,加大工作力度,確保規劃從藍圖變成現實。

    (二)強化政策支持。各級政府要在政策創設、規劃選址、項目報批、用地保障、資金安排等各方面給予充分支持,加快重點工程項目落地。出臺飼草運輸綠色通道等政策,降低草產品流通成本,促進草牧業健康發展。大力推進草牧業領域政府和社會資本合作(PPP)模式,提升草牧業投資整體效率與效益。運用好“互聯網+”等手段,提高草牧業生產、經營、管理和服務水平。

    (三)強化依法治草。貫徹落實全面推進依法治國有關加強立法、嚴格執法的新要求,落實《草原法》,完善相關規章制度,為草原保護建設利用工作提供更加有力的法制保障。加強對草原征用使用審核審批的監管,嚴格控制草原非牧使用。加強草原執法監督和管護員隊伍建設,依法查處草原違法案件,鞏固草原生態保護建設成果。

    (四)強化科技支撐。堅持用先進科學技術指導草原保護建設,加強重大、關鍵技術的科技攻關,注重先進科研成果的轉化和應用。提升牧草良種覆蓋率和自育草種市場占有率,推廣人工種草、草田輪作、草畜配套、草地改良、天然草原保護與可持續利用、草原災害綜合防控等實用技術和機械設備。

    (五)強化宣傳引導。大力宣傳草原保護建設在推進生態文明建設方面的重要地位和作用,弘揚愛草、護草、種草的綠色發展理念,努力營造全社會關心支持草原保護建設的良好氛圍。當前,要著力推進樹立大農業發展觀念,把草原保護建設與農業結構調整、畜牧業發展緊密結合起來,推動糧經飼統籌、農牧漁結合、種養加一體化發展。

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